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政府特许经营的误区

来源:上海房地产律师网  作者:admin  时间:2013-11-02 15:16:39

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  政府特许经营伴随着政府管制方式的革新,尤其是在经营城市概念的诱导下,得到了迅速扩张,在中国正呈现方兴未艾的势头。短期内,借助特许经营获取的收益,使城市经营得到了巨大财力支持,对于地方经济社会发展发挥了不可估量的作用。但是,其负面作用也日益显露。倘若不及早加以防范,“特许经营”就会变成“政府垄断”,“经营城市”就会变成“经营政府”,公用事业民营化的改革取向就会大打折扣。本来这是政府分散风险于社会的良机,把握不好会成为下一次更大风险的聚集。

  就拿出租车特许经营来说事吧,相比起过去,从中央到地方政府,大多做到程序上一般了法规先行,依法行政。但离合法行政、合理行政还有不小的距离。

  就接触到的十多部各地有关出租车特许经营的法规来看,其中包括天津、贵州、新疆、济南、成都、银川、深圳、延安、邯郸、东莞、鹤壁、潍坊、景德镇、宁波、大理15个地方来看,以深圳(《深圳市公用事业特许经营办法》)、鹤壁 (《鹤壁市公用事业特许经营办法(试行)》立法质量为最高,这令许多内地法学资源雄厚的地方汗颜。而贵州省的相关法规《贵州省城市公共客运特许经营权管理条例》出台最晚,水平却赶不上早已出台的地市级法规,非常可惜。新疆不甘人后,《新疆维吾尔自治区城市客运出租车特许经营实施细则(征求意见稿)》比起已经出台的《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》有长足进步,直逼鹤壁、深圳的立法水平。这说明了一个问题,政府间的信息沟通,可能要比学者间的沟通成本要高。另一方面,对于地方出台良性法规还缺乏约束激励机制。一般认为政府就是行政管理,忙于具体事务,这是极其传统的说法。其实在现代信息社会,政府要提供优质服务,第一步就要获取良好的立法支持,谋定而后动,事半功倍。政府是“不是立法者的立法者”,即使在美国这样的法治国家,也是如此。特许经营是比一般经营更加复杂的一种管理,所以政府对于此种立法要舍得投入。

  目前各地出租车特许经营法规,有通过“招拍”发放牌照的普遍作法,地方政府一般都在制造招标拍卖价格越高越好的舆论导向。这是值得注意的,因为政府应当给公众一个关于其管理成本的合适说法,为自己获取巨大收益自圆其说。试想,政府凭什么通过发放牌照,一下子预收出租车数十年的收益呢?出租车的收益是乘客每天付出而创造的,必须在这个基础上,再向国家缴纳一定税赋,才是比较合理的。政府预收数十年的收益,而不参与分担任何风险,不独给出租车业者提升了巨大投资成本,而且阻碍了交通运输行业的价格市场化改革取向(因为有的地方政府已经开始打起了公共汽车的主意,使公共汽车丧失了“公共性” ),进而有可能引起多米诺骨牌效应,对已经市场化的第二产业链条、第三产业链条发生不良影响。特许经营并不是越多越好,所以,对于政府的特许经营必须慎重,这是中央政府 [2004]81号文《国务院办公厅关于进一步规范出租车行业管理有关问题的通知》和建设部令[2004]第126号《市政公用事业特许经营管理办法》的立法意图。

  目前各地政府对于特许经营产生了不可遏制的趋利性苗头,早卖、快卖、卖光各种资源,导致了尽可能将土地、电讯信号、水等各种资源进一步垄断的趋向,使各种资源的市场化优化配置成为不可能,市场经济的形成遥遥无期,给西方不承认我国市场经济待遇提供了口实。

  贵阳等后发达地区,通过拍卖出租车牌照,一下子聚集了大量财富,这很快就会成为他们自己的包袱。因为在落后地区,整个社会的治产能力较弱,导致政府的行政效益比较低下,这是一种寅吃卯粮的行为,贵阳凭什么支撑出租车的起步价与北京持平的价格?退一步讲,以拍卖价格高低为价值取向,是对政府特许经营的重大误解。严格说来,出租车牌照是人流、物流与特定时空自然产生的一种价值,具有社会性、公共性,它是公有的,公有并不是政府所有。显然,有的地方政府以需要对出租车总量进行控制为名,作为对出租车进行特许经营的理由,是非常虚妄的。这样的思路,意味着需要对上述环境中各个元素进行彻底的完全的控制,后果是极其可怕的,也是一个完不成的任务。如果硬要对出租车经营加以特许的化,其收益应该体现公益性质,政府并不是收益的当然获得者。因为政府是最难被管理的,尤其是在目前对政府的管理还缺乏制度性约束的情况下,特许经营一到政府手里就成了“变形金刚”,政府权力得到再度扩张。对此,要保持高度的警惕。

  我国历史上,不但对出租车,就是对早先的黄包车等也只进行一般管理,而不进行特别管理,也没有证明说是效果不好。

  目前国外的出租车等特许经营管理,也不是以追求较高的招拍价格为动力,而只是对一种优良服务的提供者设置必要的进入门槛,这才是特许经营的本来面目。多余的钱对于任何人来说,都只能是一种浪费,对于政府也从不例外。

  武汉对于“麻木”(投入商业运营的残疾人代步车)、南京对于机动三轮的清理整顿,当地政府都付出了不小成本。当前各地围绕出租车特许经营问题也不断引发各种摩擦,尤其要求我们既要平稳淘汰掉交通运输业数千年来所积累之乱源,又要引导地方政府特许经营多体现一些经世济民的因素,少一些自利性。

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